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破解落实执行的困局
时间:2013-03-12 19:04:09    点击率:
 

破解落实执行的困局

-----牡丹江市的探索与实践

中央党校党建部课题组

落实执行的重要性,众所周知。但在具体实践中,却一直面临着“落实执行不够有力、不够有效”的困局。如何破解这一困局?一直是理论工作者和各级领导干部思考的一个重要问题。为了寻求有效的答案,我们课题组曾经深入到许多地方进行调研,每一次调研都有一定的启发,但在黑龙江牡丹江市我们却有了更加意外的收获。牡丹江市通过开展“三实两创”主题实践活动,为破解落实执行的困局找到了一条路径。我们认为他们的做法值得借鉴和推广。

一、破解落实执行困局的价值理念及其实践

马克思主义认为,人们创造历史,并非是随心所欲,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”牡丹江市提出的“三实两创”,就是适应牡丹江市特定的历史条件而产生的一种价值理念。

牡丹江市位于黑龙江省东南部,总面积4.06万平方公里,人口280万。他们在圆满地完成了“十一五”的各项任务目标之后,又根据中央和省委的工作部署,结合牡丹江市在新的历史时期呈现出的科学技术不断发展的时代特征、投资拉动占主导的阶段特征、人均GDP超过4000美元的消费特征、中俄地方经贸合作更加紧密的开放特征,谋划出未来五年的战略发展目标,即,坚持跨越争先,力争综合实力进入全省第一方阵;坚持协调发展,着力建设结构合理的现代产业城市;坚持创新发展,建设一体化发展先行城市;坚持率先发展,建设沿边开放先导城市;坚持生态发展,建设生态宜居城市;坚持包容发展,建设和谐幸福城市。

战略发展目标确定之后,如何把它落到实处?就成了牡丹江市委、市政府领导思考的一个重要的课题。他们经过充分的调查研究、认真的分析思考之后认为,要把战略发展目标落到实处,必须“求实、务实、落实、创新、创一流”,即“三实两创”。为此,他们把“三实两创”作为推动牡丹江市跨越争先发展的价值理念,并用它来破解落实执行的困局。下面就是他们的做法和经验:

(一)深化学习,强化“求实”

牡丹江市委、市政府认为,“求实”,是跨越争先发展的思想引擎,是破解落实执行困局的思想基础。牡丹江市要跨越争先发展,将战略发展目标落实到位,也必须“靠这个”。只有“求实”,才能深刻理解和把握工作发展的客观规律,并据此科学谋划工作思路,制定工作措施,确保工作发展方向符合客观规律。

因此,他们通过各大媒体解读“求实”的思想内涵;通过创建“实创大讲堂”、“星期六讲堂”、“干部在线学习”、“流动党校”等平台来宣讲“求实”的要义。不仅如此,市委、市政府领导还亲自撰写文章阐释“求实”在推动跨越争先发展中的思想引领功用。

通过这一系列的工作,“求实”的思想深入到了牡丹江市干部群众的内心,从而奠定了跨越争先发展、破解落实执行困局的思想基础。

(二)采取措施,保障“务实”

牡丹江市委、市政府认为,要落实战略发展目标,推动牡丹江市跨越争先发展,不仅要有“求实”的思想引领,各级干部还要有“务实”的工作作风。只有“务实”,才能避免官僚主义和形式主义,才能脚踏实地、深入实际、扎扎实实地推进各项工作。为此,他们采取了以下的措施:

首先,实行“四位一体”干部选拔任用机制。所谓“四位一体”干部选拔任用机制,就是县处级领导岗位多元推荐提名制、领导干部公开比选制、市直单位中层岗位竞争上岗制和事业单位领导人员聘任制。这种干部选任机制,突破了过去“由少数人在少数人中选人”的局限性,提高了选人用人公信度,大力选拔了一批有思想、有激情、有韧劲、敢担当、工作作风务实的干部。

其次,开展整风肃纪专项行动。针对机关干部中存在的 “庸、懒、散”的工作作风,牡丹江市在全市范围内开展了“治庸提素质、治懒提效率、治散提干劲、治乱提标准、治奢提风气”主要内容的“五治五提”效能专项行动,制定了机关干部“十条禁令”,出台了《牡丹江市行政问责暂行办法》,从28个方面进一步细化了问责的具体办法。他们先后7次对市区和县市党政机关、服务窗口的工作作风情况进行大规模明察暗访,查处22起违反“十条禁令”的单位和人员,对违纪人员分别给予免职、通报批评、离职培训、取消评优资格等处罚,有效促进和带动了环境的改善和行政效能的提升。

第三,实施联合联动的大督查工作机制。为了改变以往单一督查、力量分散、各自为政的“小督查”状态,牡丹江市创建了由市委市政府督查办、市纪委、职能部门和新闻媒体协同作战的“大督查”工作机制,建立起集纪检效能、督查督办、考核奖惩为一体的联动工作新方法。从而整合了督查资源,增强了督查工作的针对性和实效性,提高了督查工作的权威性,为行使纪律执行权、深化责任追究提供了政策法律依据。

(三)建立机制,推动“落实”

通过建立机制来推进工作落实,是牡丹江市的一条重要做法和经验。他们是如何建立机制来推进工作落实的呢?

首先,他们建立了网格型的责任模式。所谓“网格化的责任模式”,就是把市委、市政府部署的重点工作层层细化分解,做到从市级领导、责任部门到配合部门无缝隙衔接、网格化、全覆盖的目标责任体系。实行“市委常委联系卡、市政府领导责任卡、承办部门督办卡”三级督办新机制,从而实现“任务清,目标清、责任清、时限清”。

其次,他们建立了坐标型的推进模式。所谓“坐标型的推进模式”,就是在工作落实中构建重点工作横向推进,难点工作纵向推进相结合的模式。

对省市重点项目、市党代会、市委全会、市委常委会和市政府常务会议议定事项等常规性重点工作,及时分解立项,真正做到目标、任务、人员、措施、要求、进度“六明确”,做到每项工作有布置、有检查、有反馈,全程跟踪督办,确保所有确定的重点项目不落空、不拖延。

对领导重视程度高、群众关注度高、落实难度大的事项,或已经列入督办而没有取得明显进展的事项,采取“一竿子插到底”的“一线工作法”,实行挂牌督办,由督查办指派专人到现场,要求责任部门限期办结,并通过媒体公布处理进展情况,接受媒体和公众的共同监督。对实行挂牌督办后仍然落实不力的责任部门和责任人,将与市纪检部门配合进行问责。

第三,建立了宝塔型的监督模式。宝塔型的监督模式,是探索建立社会监督、民主监督与媒体监督相结合的新模式。

塔基是社会和人民的监督,用社会和人民的力量评价权力的运行情况。2011年初,牡丹江市为了提升中层干部的服务力和执行力,以实权科室、关键岗位为重点,创新实行中层干部管理机制,在全省率先开展了以“向人民承诺、请人民评议、让人民满意”为主题的“万人评百科”活动。他们从全市2400个科室中,首批选择了30个承担执法、收费、管理和服务等重要职能的实权科室,广泛接受公众监督评判,把评议和评判权真正交给群众。一年多来,参评科室减少审批事项312项,减少办结时间1020天,减免费用380余万元;共收到热线投诉8635件,办结率98%;参评科室累计为企业、群众解决实际问题680余件;群众评议投票7万余张,公众满意率85%以上。

塔基的上一层是媒体监督,围绕民生问题,强化媒体的正面监督。媒体通过明查暗访,对群众反映的不落实的事和不落实的人进行深度采访,反面曝光,跟踪报道,并在全市领导干部大会上播放,形成震撼效果,促进了各职能部门工作作风的转变。形成了群众监督、社会监督与媒体监督的合力,在社会上产生了强烈反响。

宝塔的顶端是行政效能社会监督员。牡丹江市聘请了41名有正义感、有责任感、熟悉工作流程的人大代表、政协委员、群众代表等各界人士为行政效能社会监督员,实施立体监督。对在重要工作、重点工程和重大项目开发和建设中出现的效能低下、执行不力,责任意识淡薄、不作为、慢作为、乱作为等问题进行监督。同时,设立监督举报电话,在全市范围内织就了一张点线结合、深化落实的行政效能建设标准化监督网络。

(四)完善制度,激励“创新”

为在全市上下树立崇尚创新、鼓励突破的理念,牡丹江市设立了“创新突破奖”。奖励突破资金、机制和体制束缚,并对全市经济社会产生重大推进作用的项目;奖励各领域创新成效显著的部门和人员。

牡丹江市自2011年起连续两年开展了评选活动,全市共筛选“创新突破项目”135个,其中,经济发展创新项目38个,行政管理创新项目47个,社会管理创新项目30个,企业自主创新项目5个,其他创新项目15个。在工作落实中,全市上下形成了鼓励创新、崇尚创新、鼓励突破的浓厚氛围。

(五)标准引导,争“创一流”

“创一流”,是奋勇争先、追求卓越的高标准定位,是思想上求实、作风上务实、行动上落实、思路上创新的最终目的。因此,牡丹江市委、市政府要求各级干部要通过求实、务实、落实、创新,达到“一流的精神状态、一流的工作作风、一流的素质能力、一流的发展环境、一流的工作业绩”。

为此,他们本着“用标准管人、管事、管长远”的原则,建立了“6+X”服务标准的工作机制。“6”是指岗位职责、制度标准、依法规范、流程控制、监督评价、成果运用六大体系;“X”,即根据自身服务特性延伸拓展的创新工作。

这一工作机制的建立,不仅使各级干部和工作人员工作有了行动的标准,也使得工作落实执行的效果有了评判的依据。

二、“三实两创”实现了价值功能,创造了不凡的效益

有一句话叫做:“一具体,就深入;一深入,就管用。”落实执行不是抽象的,它需要具体而实实在在的行动。牡丹江市开展的“三实两创”主题实践活动,就是具体而实实在在的行动。这种行动虽然时间不长,但它的价值功能却已经有效地得到实现。

(一)推动了牡丹江市经济社会跨越发展

牡丹江市通过“三实两创”主题实践活动,进一步增强了抓发展的内在动力,有效促进了经济社会的跨越发展。全市经济在连续五年快速增长的基础上、在宏观经济发展放缓的大背景下,呈现平稳较快、稳中有进的发展态势。2012年上半年,全市地区生产总值实现381.7亿元、增长12.4%,增速居全省第5位;全口径财政收入完成73.3亿元、增长20.2%;公共财政预算收入完成43亿元、增长33.9%,增速居全省第2位。进出口总额保持高位运行,总量继续保持全省第1位次。

(二)政府部门的工作效能得到极大提升

通过开展“三实两创”主题实践活动,牡丹江市行政机关作风得到明显改善,工作效能得到极大地提升。他们初步建立起了“一口受理”、“一站式”审批和“一条龙”服务的工作平台;全面推行了重点项目“并联审批”,完善了审批服务链条,压缩了整体审批周期,提高了重点项目审批效率;他们进一步规范了行政权力,对全市71个行政单位、2183项行政权力进行了全面清理,大幅度减少了审批程序;市行政服务中心进驻部门49家,审批项目295项,改革后的一般项目审批程序和时限分别缩减1/31/4,行政事业性收费削减52

(三)各级干部的执行力获得有效的增强

牡丹江市的干部曾经有过会说不会做,能说不想做,指责抱怨多,真抓实干少;推诿搪塞多,负责担当少的现象。但现在这种现象已经成了历史。如今的牡丹江市,各级干部按照市委提出的“效率、标准、细节”的要求,真抓实干,实实在在地为人民群众解难题、办实事、做好事。落实不打折扣,执行不讲条件。讲落实、讲执行、讲服务成为领导干部的常态;动脑筋想办法提高服务质量、提升工作效能、优化发展环境成为领导干部的自觉行动。

() 落实执行文化从而得到很好地培育

从某种意义上讲,中国是一个缺少落实执行文化的国度。随处可见的差不多和不到位;无处不在的浅尝辄止和虎头蛇尾。满足于一般号召,缺乏具体指导;遇事推诿扯皮,办事不讲效率,等等,无一不是缺少落实意识的反映。

牡丹江市的“三实两创”改变了这种不良的传统。通过开展“三实两创”主题实践活动,营造出了一种人人讲落实执行,人人重落实执行的浓郁文化氛围。

(五)人民群众的满意度有了显著的提高

牡丹江市通过“三实两创”,有效地促进了经济社会的发展,而发展的成果也最大限度地惠及全市百姓,使全市民生得到极大地改善。比如,在城镇居民医保、城镇职工基本医疗保险方面,最高支付限额分别提高到6万元和8万元,企业退休人员基本养老金人均月增资198元,在全省率先为2.84万名符合条件的60周岁以上老人发放基础养老金1868万元。在安全稳定方面,202个信访积案中,130件得到化解、42件取得重大突破、30件矛盾得到缓解稳控在基层,刑事案件和治安案件同比下降30.1%40.6%

这些成效的取得,显著地提升了人民群众的满意度。调研中,有群众表示,“三实两创” 让我们生活得安心、舒心、放心。“三实两创”好。                                                                                                                          

三、“三实两创”破解落实执行困局给我们带来的启示

牡丹江市的做法和经验告诉我们,破解落实执行困局不是一种单一的方法和技巧,也不是一蹴而就的项目。它是一项系统工程,而且要持之以恒地常抓不懈才能见到成效。他们的做法和经验还给我们带来以下几点启示:

(一)把握执政为民的根本

破解落实执行困局,关键是要把握住根本。这是解决为谁而落实执行,为什么而落实执行的问题。破解落实执行困局的根本是什么?习近平同志在《关键在于落实》一文中说得非常清楚:“全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。各级领导干部要把以人为本、执政为民贯穿到抓落实之中,切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。把握住这一点,就把握住了抓落实的根本。”

牡丹江市为什么能破解落实执行困局,首先就在于他们把握住了这一根本。因此,他们把党和人民的托付看得比泰山还重;他们盯着排头找差距,对照先进学经验,以锲而不舍的创新精神抓好党的路线方针政策的落实,抓好党和政府各项工作任务目标的落实。

(二)坚持求实创新的路径

 “求实创新”是马克思主义的精髓,我党的优良传统和工作作风,是我们共产党人正确认识和改造客观世界的重要理论指南,是破解落实执行困局的法宝。“求实”和“创新”在推动社会发展、破解落实执行困局中,犹如鸟之两翼,车之两轮,两者相互依存,缺一不可。

没有“求实”,“创新”就没有根基,就失去依凭。“创新”如果了违背经济社会发展规律,就不是“创新”,而是瞎折腾。同样,没有“创新”,就会因循守旧,墨守成规,抱守残缺,就不能顺应经济社会的发展规律,就会落后于时代发展的步伐。一个没有“创新”的社会是没有活力,也是没有发展动力的。

这三十年来,我国如果没有改革开放的创新,就不能有今天经济社会的跨越发展,就没有今天经济社会的繁荣昌盛。同样,牡丹江市如果没有求实创新,其经济社会也不会有跨越性的发展。

(三)完善科学的制度机制

破解落实执行的困局,必须有一个好的制度来作为保障。正如邓小平同志所讲的:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”牡丹江市之所以能破解落实执行的困局,就在于他们建立完善了科学的制度机制。

科学的制度机制让他们目标明、责任清,从而形成了以责任制促落实、以责任制保成效的良好工作局面。

科学的制度机制让他们对困难的工作,敢于迎难而上;对棘手的问题,敢抓敢管,敢于“亮剑”。

(四)建立明确的行为标准

标准就是方向,标准就是衡量的尺度。用标准管人、管事,才能管用。怎样才是破解了落实执行的困局?怎样才是把工作落到了实处?必须有行之有效、符合实际、人民群众满意的行为标准。

牡丹江市正是因为建立了6+X”的服务标准,推动了由“指示管理”向“制度管理“转变;由”凭经验办事“向”凭“制度办事”转变;由“粗放管理”向“科学管理” 转变的“三大转变”,从而取得了让人民群众满意的落实效果。

(五)培养卓越的干部队伍

工作落实有两大要素,一是人的要素;二是非人的要素(财、物),非人的要素通过人的要素发挥作用。由此而言,要保证工作落实,人的要素居于首要的位置。如果肩负落实执行任务的领导干部能够具有忠诚态度,他就会竭尽全力、毫无保留地把自己的能力用于党和人民的事业上;如果肩负落实执行任务的领导干部能够具有责任意识,他就能守土有责,勇于担当;如果肩负落实执行任务的领导干部能够具有诚信的品质,他就能承诺兑现,说到做到,如果肩负落实执行任务的领导干部能够具有大局意识,他就能令行禁止,雷厉风行地去完成上级部署的各项工作。

(六)培育良好的落实文化

人能创造文化,文化也能创造人。落实文化的作用,曾如IBM的创始人托马斯沃森所说的:“一个组织的基本哲学思想对组织的作用比技术资源、经济资源、组织机构、创新和抓住时机的作用更大。”

破解落实执行困局,必须培育良好的落实文化。一个没有落实文化氛围的组织要想搞好落实执行,无疑是天方夜谈。

良好的落实文化,对组织成员起着巨大的激励和引导作用;相反,不良的落实文化则制约着组织成员的落实能力的发挥,从而影响落实。良好的落实文化,还能够有效地避免“人走政息”。

我们认为,牡丹江的做法和经验不仅会推动牡丹江本地区经济社会的快速发展,也会给各地落实“十二五规划”和“十八大”会议精神提供有益的借鉴。

作者简介:

戴焰军  中央党校党建部副主任、教授、博导

 刘玉瑛  中央党校党建部教授、博导

周立文  光明日报社记者部副主任

王懂棋  中央党校党建部讲师、博士

执笔人:刘玉瑛  王懂棋

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